□ 前沿話題

□ 馮玉軍 （中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會立法學(xué)研究會常務(wù)副會長）

新興領(lǐng)域立法的戰(zhàn)略擘畫

科學(xué)推進(jìn)和加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法是以高質(zhì)量立法推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視新興領(lǐng)域立法工作。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生一系列新業(yè)態(tài)新模式，但相關(guān)法律制度還存在時間差、空白區(qū)。

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》進(jìn)一步提出，“堅(jiān)持全面依法治國，協(xié)同推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“加強(qiáng)立法規(guī)劃和立法審查，提高立法質(zhì)量”“加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、人工智能、生物、生態(tài)、核、太空、深海、極地、低空等新興領(lǐng)域國家安全能力建設(shè)”。這對新時代新征程上深入進(jìn)行立法研究、立法預(yù)判和立法服務(wù)，準(zhǔn)確把握“十五五”時期提高立法質(zhì)量的使命任務(wù)，加快新興領(lǐng)域立法步伐，提高新征程上的立法預(yù)見性、立法創(chuàng)新性、立法保障性，具有重大指導(dǎo)意義。

新興領(lǐng)域立法的時代要求

從習(xí)近平總書記的重要論述和黨中央的立法決策看，新興領(lǐng)域立法既是重點(diǎn)領(lǐng)域立法的組成部分，又具有自身特點(diǎn)。它著眼于未來大勢，體現(xiàn)前瞻性布局，為新技術(shù)新應(yīng)用、新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展提供法治保障。

第一，新興領(lǐng)域立法要求科學(xué)預(yù)判，把握社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來脈搏。黨的二十大報告提出：“當(dāng)前，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，我國發(fā)展面臨新的戰(zhàn)略機(jī)遇?！边@一重大論斷深刻洞察世界之變、時代之變、歷史之變，為我們正確認(rèn)識和把握新征程上新的戰(zhàn)略機(jī)遇，采取科學(xué)有效的應(yīng)對舉措提供了科學(xué)指引。以科技創(chuàng)新立法為例，科技創(chuàng)新是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力，科技自立自強(qiáng)是國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，這就要求立法工作以全方位的視野，增強(qiáng)機(jī)遇意識、風(fēng)險意識，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，深化科技體制改革，完善促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合、促進(jìn)政務(wù)服務(wù)便利化、促進(jìn)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體系以及社會信用的立法，從人才、投入、研究、生產(chǎn)、保護(hù)、管理等各方面，系統(tǒng)完善相關(guān)法律制度和體制機(jī)制，加大法律供給，推動科技創(chuàng)新，為培育新質(zhì)生產(chǎn)力夯實(shí)法治根基。

第二，新興領(lǐng)域立法要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)從單一管理向協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。要發(fā)揮國家立法和地方立法兩個層面的積極性，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，推進(jìn)區(qū)域、領(lǐng)域、流域協(xié)同立法，實(shí)現(xiàn)人大立法、政府立法和地方立法協(xié)調(diào)融貫，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)增強(qiáng)法治供給能力。例如，低空經(jīng)濟(jì)作為規(guī)則密集型經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有整體性、系統(tǒng)性和風(fēng)險外溢性等特征，故在明確空域作為國家主權(quán)資源，其所有權(quán)屬性明確且不可交易的前提下，構(gòu)建以中央統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)的多層級協(xié)同機(jī)制，通過分類授權(quán)、漸進(jìn)賦權(quán)的方式，建立許可控制、指標(biāo)協(xié)調(diào)、服務(wù)供給的三層治理架構(gòu)，逐步推動低空空域管理權(quán)的合理配置與規(guī)范運(yùn)行，從而為低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障，實(shí)現(xiàn)立法約束與市場效率、國家主權(quán)與地方發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

第三，新興領(lǐng)域立法要求審慎包容，實(shí)現(xiàn)包容性激勵和適應(yīng)性規(guī)制。基于法律調(diào)整對象的多元性、跨域性、復(fù)雜性特點(diǎn)，在立法研究上要從傳統(tǒng)的“體系—原則”方法論向“問題—解決”方法論轉(zhuǎn)變。立法理念上要從以“權(quán)力—服從”為基礎(chǔ)的保護(hù)路徑轉(zhuǎn)向以“注意義務(wù)—社會責(zé)任”為核心的規(guī)制視角，立法方式上要從靜態(tài)的部門法調(diào)整方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆銓?shí)踐的動態(tài)領(lǐng)域性調(diào)整方式，更好發(fā)揮政府和市場對新質(zhì)生產(chǎn)力的共同培育和驅(qū)動作用。例如，在人工智能立法方面，要深入研究道德法律化、算法法律化等平臺規(guī)范的可能及其邊界，明確要求人工智能系統(tǒng)提供者承擔(dān)持續(xù)性合規(guī)責(zé)任，同時構(gòu)建高位階綜合立法與低位階專門立法相結(jié)合的多層次動態(tài)保護(hù)體系。又如，在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)與公平競爭審查制度深化背景下，地方產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型立法既要服務(wù)區(qū)域發(fā)展，又要避免行政干預(yù)扭曲市場競爭。為此，在領(lǐng)域選擇上應(yīng)審慎聚焦，避免立法泛化；在措施設(shè)計(jì)上應(yīng)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)鏈上下游，增強(qiáng)政策協(xié)同性；在立法表述中應(yīng)精準(zhǔn)區(qū)分“鼓勵”與“支持”類條款，并配套相應(yīng)的監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制；注重立法時效性，為產(chǎn)業(yè)促進(jìn)型法規(guī)設(shè)置合理的生命周期，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)動態(tài)發(fā)展與政策迭代需要。

第四，新興領(lǐng)域立法要求安全避險，通過加強(qiáng)立法規(guī)劃、立法論證、立法審查、立法評估等全流程工作，構(gòu)筑立法“防火墻”。新興領(lǐng)域立法同建設(shè)國家安全法治密切相關(guān)，是國家安全能力建設(shè)的關(guān)鍵引擎。伴隨著公共衛(wèi)生、生成式人工智能、太空、極地、深海等國家安全新疆域不斷出現(xiàn)，國家安全立法必須緊跟時代步伐，從夯基壘臺、立柱架梁到系統(tǒng)配套，完善國家安全法律體系。以智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法為例，針對實(shí)踐中面臨的責(zé)任認(rèn)定機(jī)制不完善、保險制度適配不足、數(shù)據(jù)治理成本高、跨部門協(xié)同難度大等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，智能網(wǎng)聯(lián)汽車立法亟須構(gòu)建與技術(shù)特性相匹配的制度體系，在責(zé)任分配、保險創(chuàng)新、數(shù)據(jù)合規(guī)等方面實(shí)現(xiàn)更深層次的制度突破，以支撐產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

新興領(lǐng)域立法的探索創(chuàng)新

目前，我國新興領(lǐng)域立法的先行先試和探索創(chuàng)新已經(jīng)取得顯著成就。除了前述典型的立法例，還可從以下領(lǐng)域的探索闡述。

第一，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的立法。依據(jù)黨中央關(guān)于“雙碳”工作的決策部署和節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等法律文件，積極探索在法治軌道上推進(jìn)“雙碳”工作，著力筑牢保障產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的法治防線。適時制定關(guān)于低碳發(fā)展、綠電促進(jìn)的立法，及時修改水、大氣、土壤污染防治以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等方面的法規(guī)。目前，有些地方已經(jīng)頒布地方碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例，包括總則、基本管理制度、綠色轉(zhuǎn)型、降碳增匯、科技創(chuàng)新、激勵措施、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。一方面促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高端化智能化綠色化升級，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面著力促進(jìn)科技創(chuàng)新，推動低碳零碳負(fù)碳前沿技術(shù)研究開發(fā)，鼓勵開展碳捕集、利用和封存技術(shù)的研發(fā)、示范和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。統(tǒng)籌處理好發(fā)展與減排、整體與局部、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、降碳與群眾生活、發(fā)展與安全的關(guān)系，聚焦重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域減污降碳，推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式兩個變革，在法規(guī)制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)針對性和可操作性。

第二，促進(jìn)智能制造發(fā)展的立法。貫徹落實(shí)黨中央決策部署，增強(qiáng)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的法治驅(qū)動力和先進(jìn)制造研發(fā)的核心競爭力，通過立法深入推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、智能化變革，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。聚焦增強(qiáng)智能制造裝備、軟件等的自主供給能力，促進(jìn)構(gòu)建智能制造創(chuàng)新體系；聚焦智能化轉(zhuǎn)型升級需要，深入推廣應(yīng)用智能制造新技術(shù)、新裝備，提升企業(yè)、行業(yè)的智能制造應(yīng)用水平；聚焦健全完善標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施、人才、安全等智能制造發(fā)展基礎(chǔ)，推動構(gòu)建完備可靠、先進(jìn)適用、安全自主的支撐體系；聚焦對智能制造發(fā)展的引導(dǎo)和推動，明確財(cái)政金融支持、人才服務(wù)保障、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等激勵措施，營造良好的發(fā)展環(huán)境；為推動“中國智造”轉(zhuǎn)變注入法治動能。

第三，促進(jìn)基因和細(xì)胞產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法?；蚝图?xì)胞產(chǎn)業(yè)已成為生物醫(yī)藥戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要賽道。有必要科學(xué)厘定生物安全、人類遺傳資源等國家事權(quán)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，平衡處理創(chuàng)新動力、技術(shù)邊界、監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險防范，對細(xì)胞采集和儲存、研發(fā)和臨床試驗(yàn)、拓展性使用和拓展性臨床試驗(yàn)、應(yīng)用和生產(chǎn)、科學(xué)性審查和倫理審查、促進(jìn)和保障加以法律規(guī)制，為創(chuàng)新主體和市場經(jīng)營主體發(fā)揮優(yōu)勢、搶抓機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。