□ 許多奇（復(fù)旦大學(xué)數(shù)字經(jīng)濟法治研究中心主任、教授）

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》作出“擴大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”的戰(zhàn)略部署，強調(diào)“穩(wěn)步擴大制度型開放，維護多邊貿(mào)易體制，拓展國際循環(huán)”的目標(biāo)。這標(biāo)志著在“十五五”規(guī)劃的開局之年，高水平對外開放被賦予驅(qū)動中國式現(xiàn)代化的全新戰(zhàn)略引擎地位。金融開放作為對外開放的核心組成部分，其質(zhì)量與安全已成為關(guān)乎我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的核心變量。伴隨我國跨境資本流動規(guī)模持續(xù)增長、金融交易結(jié)構(gòu)加速復(fù)雜化，法治作為金融開放的基礎(chǔ)性制度力量，其規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性的作用愈加凸顯。金融開放法治保障不僅是維護市場秩序的工具，更是提升我國金融國際競爭力、塑造國際金融話語權(quán)的關(guān)鍵支撐。因此，我國金融業(yè)邁向更高水平開放，必須依賴更加成熟、穩(wěn)定且具備前瞻性的法律制度體系，以此保障金融市場在開放環(huán)境下的穩(wěn)健運行與國家金融安全。

金融高水平開放的法治需求

金融高水平開放并非簡單的市場準(zhǔn)入擴大，而是以規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)為核心的制度型開放。這必然對法治環(huán)境提出更高、更精細(xì)的要求。

首先，金融高水平開放需要構(gòu)建更加透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的法律體系，為全球市場主體提供公平競爭的“制度基礎(chǔ)設(shè)施”。當(dāng)前，我國跨境金融交易面臨國際資本流動速度加快、金融工具不斷創(chuàng)新、全球市場高度聯(lián)動的三重挑戰(zhàn)。這就要求我們必須完善覆蓋跨境金融活動全鏈條的法律體系。在市場端，為提升跨境交易的合法性預(yù)期，需重點強化金融市場基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、跨境支付結(jié)算體系變革以及跨境金融數(shù)據(jù)傳輸?shù)汝P(guān)鍵領(lǐng)域的法律制度供給。在監(jiān)管端，為保障交易的可持續(xù)性與穩(wěn)定性，必須建立能夠支撐跨境監(jiān)管協(xié)作、信息共享與執(zhí)法互助的長效機制，使我國監(jiān)管部門具備參與全球金融風(fēng)險協(xié)同處置的必要法律工具。

其次，金融高水平開放亟須強化風(fēng)險防控的法治化根基，堅守安全底線。當(dāng)前，我國金融市場與全球體系的關(guān)聯(lián)度日益加深，境外金融風(fēng)險的輸入渠道更加多元，且呈現(xiàn)突發(fā)性、傳染性強的新特征。特別是信息技術(shù)深度滲透跨境金融，使得網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全與金融風(fēng)險交織疊加。因此，必須通過法治手段牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，構(gòu)建能夠有效識別、預(yù)警、隔離和處置外部風(fēng)險沖擊的法律防線，積極主動地防范化解外部金融市場的負(fù)面溢出效應(yīng)。

最后，高水平的開放是“引進(jìn)來”和“走出去”的雙向奔赴。法治不僅要保護境內(nèi)市場與投資者，也要為我國金融機構(gòu)和投資者“走出去”提供堅實的法律后盾。這要求我國涉外金融法律體系能夠有效應(yīng)對境外的市場準(zhǔn)入、合規(guī)運營、爭端解決等挑戰(zhàn)，維護我國海外金融資產(chǎn)的合法權(quán)益。

金融高水平開放的法治困境

盡管法治需求迫切，但我國在支撐金融高水平開放方面仍面臨一些深層次的法治困境。

其一，金融立法的系統(tǒng)化與協(xié)調(diào)性不足，難以適應(yīng)綜合化、跨市場的金融新格局。我國現(xiàn)行金融法律體系存在立法層級不一、基礎(chǔ)制度分散、部門規(guī)章繁雜等問題。銀行、證券、保險等領(lǐng)域法律相對獨立，在面對復(fù)雜的跨境金融產(chǎn)品和混業(yè)經(jīng)營模式時，容易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或真空。黨的二十屆三中全會將“制定金融法”列為關(guān)鍵改革措施，正是出于彌補金融立法系統(tǒng)性不足的深遠(yuǎn)考量。這一立法任務(wù)已納入國務(wù)院2025年度立法工作計劃，凸顯了其緊迫性。

其二，應(yīng)對開放環(huán)境下新型風(fēng)險的法治手段尚不完善。金融開放帶來了風(fēng)險形態(tài)的復(fù)雜化，而現(xiàn)有法律在風(fēng)險處置上存在短板。例如，在處置跨境金融機構(gòu)破產(chǎn)、打擊跨境市場操縱、追索涉及虛擬貨幣的違法資產(chǎn)等方面，由于國際司法協(xié)作機制不暢，面臨跨境取證難、法律適用沖突、判決執(zhí)行難等困境。同時，數(shù)字經(jīng)濟催生的技術(shù)風(fēng)險具有跨界性，現(xiàn)有監(jiān)管框架難以精準(zhǔn)覆蓋，導(dǎo)致跨境監(jiān)管的難度和成本顯著上升。

其三，我國在國際金融治理規(guī)則制定中的話語權(quán)與制度性影響力仍有待提升。隨著我國金融開放深化，我國市場主體在國際交易中仍不時遭遇規(guī)則不公等挑戰(zhàn)。我國在國際貨幣基金組織、金融穩(wěn)定理事會等關(guān)鍵國際金融組織中的話語權(quán)，與我國的經(jīng)濟金融體量尚不匹配，導(dǎo)致我國在參與制定全球金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則、數(shù)字貨幣治理等規(guī)則時，難以充分表達(dá)自身訴求與關(guān)切。

金融高水平開放的法治方向

為擺脫上述困境，護航金融高水平開放行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須堅持法治先行，從以下四個方向著力構(gòu)建現(xiàn)代化的金融法治體系。

第一，加快推進(jìn)金融基本法的立法進(jìn)程，構(gòu)筑開放型金融法治的“四梁八柱”。當(dāng)務(wù)之急是穩(wěn)步推進(jìn)金融法的制定工作，將其定位為金融監(jiān)管的基本法，整合、統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有金融法律法規(guī)，填補制度空白。在這部基礎(chǔ)性法律中，必須系統(tǒng)融入涉外金融法治內(nèi)容。其核心條款應(yīng)聚焦兩大維度：一是確立金融法律法規(guī)的域外適用規(guī)則，為我國監(jiān)管機構(gòu)防范域外風(fēng)險傳入、打擊針對我國市場的境外金融違法行為提供法律武器；二是明確跨境監(jiān)管協(xié)作的法律基礎(chǔ)，授權(quán)我國監(jiān)管機構(gòu)與境外同行簽訂合作備忘錄、開展信息共享與聯(lián)合調(diào)查，將國際協(xié)作機制在國內(nèi)法層面落到實處。

第二，構(gòu)建服務(wù)高水平開放的精細(xì)化涉外金融法治體系。一是完善人民幣國際化法律支持體系。為人民幣跨境使用、人民幣計價資產(chǎn)的境外發(fā)行與交易提供清晰的法律框架，特別是在自由貿(mào)易協(xié)定談判中，設(shè)計精巧的負(fù)面清單和例外條款，平衡開放與風(fēng)險防控。二是針對重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域?qū)嵭星罢靶粤⒎?。例如，?yīng)盡快為數(shù)字人民幣的跨境流通、支付結(jié)算及相關(guān)的數(shù)據(jù)治理確立法律規(guī)則，并積極通過“數(shù)字貨幣橋”等國際合作項目探索跨境標(biāo)準(zhǔn)。三是優(yōu)化國際金融中心的法治保障。賦予開放前沿地區(qū)更大的法律變通空間與監(jiān)管容錯機制，在風(fēng)險可控的前提下率先進(jìn)行制度壓力測試，為全國層面的法律修訂積累經(jīng)驗。

第三，強化金融安全底線的全鏈條法治保障。必須通過立法完善金融風(fēng)險的識別、監(jiān)測、預(yù)警、處置與問責(zé)機制，包括健全系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管與恢復(fù)處置計劃；加強金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律保護與安全管理；完善金融機構(gòu)市場化退出機制。同時，法律應(yīng)特別關(guān)注數(shù)字金融帶來的新型風(fēng)險，對跨境數(shù)據(jù)流動、算法治理、加密資產(chǎn)等涉及金融安全的問題作出明確規(guī)范，將金融科技創(chuàng)新全面納入法治軌道。

第四，全面提升參與國際金融治理的法治能力。我國應(yīng)從“規(guī)則接受者”向“規(guī)則制定者”積極轉(zhuǎn)變。一方面，需加強涉外金融法治的專業(yè)化研究，提升我國金融法律規(guī)則的國際兼容性與影響力；另一方面，金融監(jiān)管部門應(yīng)更主動、更深入地參與國際金融監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定，特別是在綠色金融、科技金融、跨境支付等新興領(lǐng)域，積極提出“中國方案”。通過增強在國際組織中的制度性話語權(quán)，推動建立更加公平、包容的全球金融治理體系，為我國金融高水平開放創(chuàng)造有利的外部制度環(huán)境。

總之，金融高水平開放與法治保障猶如車之兩輪、鳥之雙翼，必須協(xié)同并進(jìn)。在“十五五”時期，唯有立足國情、借鑒國際經(jīng)驗，加快構(gòu)建一套系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的金融法治體系，才能將開放帶來的機遇最大化，將伴隨的風(fēng)險最小化，最終在風(fēng)云變幻的全球金融格局中夯實大國金融的根基，贏得未來發(fā)展的戰(zhàn)略主動。