□ 郝鐵川（河南大學(xué)法學(xué)院教授）

國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法規(guī)是關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職務(wù)數(shù)額的規(guī)定，是衡量一個(gè)國(guó)家管理水平高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)古代至少在西周就有了機(jī)構(gòu)編制的立法實(shí)踐。戰(zhàn)國(guó)秦漢時(shí)期，一些學(xué)者秉承國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法制化、規(guī)范化的理念，以周朝國(guó)家機(jī)構(gòu)編制為基礎(chǔ)，兼采諸子百家有關(guān)論述，撰寫(xiě)了中國(guó)古代第一部系統(tǒng)、完整的國(guó)家機(jī)構(gòu)編制專(zhuān)著——《周禮》，全書(shū)分天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官六篇，其分工大致為：一是天官冢宰，大宰及以下共63種職官，負(fù)責(zé)宮廷事務(wù)；二是地官司徒，大司徒及以下共78種職官，負(fù)責(zé)民政事務(wù)；三是春官宗伯，大宗伯及以下共70種職官，負(fù)責(zé)宗族事務(wù)；四是夏官司馬，大司馬及以下共70種職官，負(fù)責(zé)軍事事務(wù)；五是秋官司寇，大司寇及以下共66種職官，負(fù)責(zé)刑罰事務(wù)；六是冬官百工，涉及制作方面共30種職官，負(fù)責(zé)營(yíng)造事務(wù)。

《周禮》開(kāi)創(chuàng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)編制的理念與做法，對(duì)后世影響很大。唐朝開(kāi)元時(shí)期曾有一次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，《唐六典》則是開(kāi)元中后期各項(xiàng)制度變革的集大成者，它以法典編纂的形式確認(rèn)、鞏固和擴(kuò)大了機(jī)構(gòu)改革的成果?！短屏洹钒凑崭母锖蟮膰?guó)家機(jī)關(guān)體系進(jìn)行編纂，詳盡規(guī)定各部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、官員編制、職掌權(quán)限、各部門(mén)之間的關(guān)系以及官吏任用等一系列制度，使唐朝的組織架構(gòu)一目了然，相當(dāng)于政府組織法。《唐六典》首次把官員分為文官、武官、內(nèi)官、外官四大類(lèi)，這在此前有關(guān)唐代官制的記載中是沒(méi)有的。“凡諸司置直，皆有定制”是《唐六典》的一大特色。

“定制”的重要內(nèi)容就是定崗、定責(zé)、定編、定級(jí)。編制員額一經(jīng)確立便具有法律效力，不得任意更改。《唐律·職制律》規(guī)定：“諸官有員數(shù)，而署置過(guò)限及不應(yīng)置而置(謂非奏授者)，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年?！奔慈绻賳T超過(guò)法定人數(shù)，或不按規(guī)定的人數(shù)任意增補(bǔ)官員，則主管官要按妄增的人數(shù)，負(fù)法律責(zé)任，其目的在于防止冗官充斥?！端涡探y(tǒng)·職制律》規(guī)定：“后人知而聽(tīng)者，減前人署置一等。規(guī)求者為從坐，被征須者勿論。即軍務(wù)要速，量事權(quán)置者，不用此律?！币馑际牵髞?lái)的人知道前任超編后仍然聽(tīng)從的，減一等處罰。有謀求的人連帶治罪，被征召服役的人不追究。如果是軍情要?jiǎng)?wù)需要迅速處理，衡量事情的情況臨時(shí)處置的，不適用這條法律?！洞竺髀伞だ袈梢弧ぢ氈啤芬?guī)定，凡是京城內(nèi)外各衙門(mén)，官員的數(shù)額都有定數(shù)而又增加多余的人員，負(fù)責(zé)該事務(wù)的官吏，每多增加一人，杖一百，每多增添三人加一等，最高處刑杖一百、徒三年。如果吏典（吏員）、知印（衙門(mén)中掌管印章者）、承差（衙門(mén)承擔(dān)書(shū)寫(xiě)文稿、傳達(dá)、看守等事務(wù)的人員）、祗候（長(zhǎng)官衙門(mén)物品支出收納的人員）、禁子（獄卒）、弓兵（隨身攜帶弓箭在轄區(qū)內(nèi)巡邏、緝捕嫌疑犯的人員）等人有定額之外增加的，杖一百并處遷徙到遠(yuǎn)方的刑罰。多余的人員被容留一人，衙門(mén)主管笞二十，首領(lǐng)官笞三十，吏笞四十，每多三人增加一等，最高處刑杖一百，依照每個(gè)人各自所犯的罪確定罪名。

中國(guó)古代的國(guó)家機(jī)構(gòu)編制立法如今得到了傳承和發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，就以“精兵簡(jiǎn)政”為原則，嚴(yán)格規(guī)定政權(quán)機(jī)構(gòu)、人員編制等。新中國(guó)成立以后，特別是改革開(kāi)放以后，更加重視國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能、設(shè)置和人員數(shù)額的法治化程度。1997年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，其中第二十三條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)擅自設(shè)立司級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的；擅自擴(kuò)大職能的；擅自變更機(jī)構(gòu)名稱(chēng)的；擅自超過(guò)核定的編制使用工作人員的等，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)責(zé)令限期糾正；逾期不糾正的，由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)建議國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

黨和國(guó)家高度重視機(jī)構(gòu)編制工作，對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化作出重要部署。2019年8月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。《條例》主要突出三個(gè)特點(diǎn)：一是加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這根主線。二是為機(jī)構(gòu)編制制度體系立柱架梁，為機(jī)構(gòu)編制工作提供基本遵循。三是側(cè)重于程序性規(guī)定，注重與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律法規(guī)的銜接。《條例》共八章33條。第一章“總則”明確制定目的、指導(dǎo)思想、基本原則、適用范圍等。第二章“領(lǐng)導(dǎo)體制”明確黨中央對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的主體及職責(zé)，規(guī)定了各地區(qū)各部門(mén)黨委（黨組）的主體責(zé)任等。第三章至第七章規(guī)定了機(jī)構(gòu)編制工作的基本程序，對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的動(dòng)議、論證、審議決定、組織實(shí)施、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等作出規(guī)定。第八章“附則”對(duì)解釋、實(shí)施等作了規(guī)定?！稐l例》確定了機(jī)構(gòu)編制工作必須遵循的四項(xiàng)基本原則，其中第三項(xiàng)原則就是堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制剛性約束。既要貫徹編制就是法制的要求，機(jī)構(gòu)編制一經(jīng)確定必須嚴(yán)格執(zhí)行，又要用法治思維和法治方式維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，切實(shí)把機(jī)構(gòu)編制工作納入法治化軌道。

中國(guó)古代法律不曾有約束上級(jí)機(jī)構(gòu)向下級(jí)機(jī)構(gòu)借調(diào)人員的規(guī)定，而2024年8月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》提出“規(guī)范借調(diào)干部”行為，其中第10條規(guī)定，不向縣級(jí)以下單位借調(diào)干部。上級(jí)機(jī)關(guān)、單位原則上不得從縣及以下單位借調(diào)干部。不得以工作專(zhuān)班、跟班學(xué)習(xí)、交流鍛煉等名義變相借調(diào)干部；第11條規(guī)定，要嚴(yán)控向市及以上單位借調(diào)干部。上級(jí)機(jī)關(guān)、單位從市及以上單位借調(diào)干部，應(yīng)當(dāng)聚焦工作急需，從嚴(yán)控制數(shù)量。確需借調(diào)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本單位黨組（黨委）審批同意后，報(bào)同級(jí)黨委組織部門(mén)備案。借調(diào)時(shí)間一般不超過(guò)6個(gè)月，特殊情況需要延期的，延長(zhǎng)時(shí)間一般不超過(guò)6個(gè)月，并應(yīng)當(dāng)提前征得派出單位和本人同意。這一規(guī)定表明了執(zhí)政黨維護(hù)機(jī)構(gòu)編制法律權(quán)威的決心。