□ 陳治（西南政法大學經(jīng)濟法學院教授）

在發(fā)展全過程人民民主已經(jīng)成為社會共識的背景下，如何將其轉(zhuǎn)化為科學有效的制度安排、轉(zhuǎn)化為具體現(xiàn)實的民主實踐成為亟待破解的重大現(xiàn)實問題。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是踐行全過程人民民主最重要的制度載體。人大預(yù)算監(jiān)督是人大依法行使的重要職能，促進全過程人民民主充分有效落實在人大預(yù)算監(jiān)督的實踐中，將為人大預(yù)算監(jiān)督賦能增效提供強大支撐。

全過程人民民主賦能人大預(yù)算監(jiān)督的價值蘊意

重塑人大預(yù)算監(jiān)督的本質(zhì)認知與目標定位。我國人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)植根于自身的民主政治傳統(tǒng)與實踐發(fā)展經(jīng)驗。踐行全過程人民民主為進一步厘清預(yù)算監(jiān)督本質(zhì)、找準方向定位提供了有力支持。我國各級人民代表大會是依照憲法、法律規(guī)定行使國家權(quán)力的主體，人大預(yù)算權(quán)力與政府預(yù)算權(quán)力是國家權(quán)力體系的重要組成部分，其源自憲法和法律的授權(quán)，從根本上都屬于人民行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的范疇，人大與政府的預(yù)算權(quán)力配置本質(zhì)都歸于人民的權(quán)力，兩者具有本質(zhì)一致性而非對抗性，最終目的是對人民群眾負責，回應(yīng)社會公共需求并接受人民群眾監(jiān)督。

促進人大預(yù)算監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從縱向演進的視角觀察，人大預(yù)算監(jiān)督經(jīng)歷了從制度初建、發(fā)展實踐到改革推進、制度優(yōu)勢逐步顯現(xiàn)的過程，人大預(yù)算監(jiān)督制度的規(guī)范化、體系化格局基本形成。而要真正發(fā)揮人大預(yù)算監(jiān)督的作用，將制度優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為促進政府規(guī)范高效運行的治理效能，還需要激發(fā)預(yù)算監(jiān)督中尚未被充分利用的民主基因。公共資源分配是否于法有據(jù)、收支預(yù)算管理是否公開透明，不能僅在公權(quán)體系內(nèi)部由公權(quán)機關(guān)作出宏觀性的監(jiān)督評價，還應(yīng)當站在人大代表、社會公眾、行業(yè)專家等各種具體參與者的角度，督促政府履責、真正承擔起為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責任。全過程人民民主的核心要義在于不僅強調(diào)人民有民主選舉的投票權(quán)利，而且要求保障其在參與國家各項公共事務(wù)管理過程中享有廣泛的權(quán)利。這有利于激發(fā)人大機關(guān)圍繞預(yù)算監(jiān)督的具體程序、方式、內(nèi)容等方面充分調(diào)動民主創(chuàng)新動能，推動人大預(yù)算監(jiān)督的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

拓展人大預(yù)算監(jiān)督的民主形式與實踐空間。人大預(yù)算監(jiān)督的傳統(tǒng)方式是各級人大及其內(nèi)設(shè)的專門委員會作為預(yù)算監(jiān)督主體。全過程人民民主的實踐不僅強調(diào)人大作為法定監(jiān)督機關(guān)對預(yù)算全過程進行監(jiān)督，而且要求拓展更加多元化的預(yù)算監(jiān)督方式，實現(xiàn)人民群眾在預(yù)算運行過程中的參與。從地方實踐看，全過程人民民主的理念已經(jīng)對地方人大預(yù)算監(jiān)督方式的多元拓展產(chǎn)生積極影響。例如，組織預(yù)算民主懇談、預(yù)算公開聽證，為人民群眾參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算分配和執(zhí)行提供切實途徑。多元化的民主參與機制并不是外化于人大預(yù)算監(jiān)督程序進行獨立運作，而是嵌入人大預(yù)算監(jiān)督過程中，與人大既有的預(yù)算監(jiān)督程序互動交融從而形成更能全面體現(xiàn)全過程人民民主特征的預(yù)算監(jiān)督新機制。

適應(yīng)全過程人民民主要求的人大預(yù)算監(jiān)督完善路徑

全過程人民民主之全過程性與人大預(yù)算監(jiān)督范圍的制度完善。全過程人民民主區(qū)別于以往人民民主理論和實踐的一個顯著標志，就是強調(diào)了人民民主的全過程性?！叭^程”標識了全過程人民民主發(fā)揮作用的領(lǐng)域特征，既有時間維度上的承接性、遞進性，也有空間維度上的多元性、豐富性。適應(yīng)全過程人民民主之全過程性要求，人大預(yù)算監(jiān)督的具體范圍也應(yīng)當從時間向度與空間向度上進行拓展完善。一方面，時間向度的范圍拓展要求完善從預(yù)算編制提前介入、預(yù)算草案初步審查，到預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督、預(yù)算決算績效監(jiān)督的全過程人大預(yù)算監(jiān)督制度體系，各個環(huán)節(jié)有機統(tǒng)一，形成完整的運行閉環(huán)；另一方面，空間向度的范圍拓展，應(yīng)當圍繞人大對國有資產(chǎn)、重大投資項目、財政轉(zhuǎn)移支付等重點領(lǐng)域的預(yù)算監(jiān)督專項制度進行完善。相比于目前集中在特定民生支出項目上實行預(yù)算參與的民主實踐，人大預(yù)算監(jiān)督范圍的空間拓展應(yīng)當聚焦更具開放性、包容性的公共事務(wù)，引導(dǎo)人民群眾關(guān)注關(guān)系國家地方長期可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域，在這一領(lǐng)域探索全過程人民民主及其實現(xiàn)方式，更有利于社會整體發(fā)展。

全過程人民民主之人民性與人大預(yù)算監(jiān)督參與主體的制度完善。在發(fā)展全過程人民民主的時代背景下，作為踐行全過程人民民主的制度載體，人大預(yù)算監(jiān)督的主體制度構(gòu)造不能局限于公權(quán)力內(nèi)部，僅考量人大、政府的內(nèi)部預(yù)算權(quán)力關(guān)系，還應(yīng)當考慮人大、政府與人民群眾參與者之間的外部預(yù)算權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，明確規(guī)定預(yù)算參與的適用范圍覆蓋預(yù)算全過程，而非僅僅體現(xiàn)在其中的某些環(huán)節(jié)，這是體現(xiàn)全過程人民民主之全過程性的應(yīng)有之義。此外，還應(yīng)提供預(yù)算參與的組織與程序保障。預(yù)算參與并不等同于自發(fā)參與，有關(guān)參與項目與議題的遴選、參與前的準備、參與流程的推進、參與意見的收集及反饋等都需要相應(yīng)的組織體并提供相關(guān)程序予以保障。各級人大及其內(nèi)設(shè)的各專業(yè)機構(gòu)可以利用正式的組織架構(gòu)與法定化的民主協(xié)商保障機制，為各方參與者提供穩(wěn)定持續(xù)的參與平臺，突破參與者的專業(yè)能力瓶頸，強化溝通對話與反饋，實現(xiàn)有組織的規(guī)范化參與。

全過程人民民主之治理性與人大預(yù)算監(jiān)督方式的制度完善。全過程人民民主不僅是一套蘊含民主本質(zhì)的價值體系，更是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實踐方略與治理路徑。從人大預(yù)算監(jiān)督實踐看，踐行全過程人民民主的具體過程與地方基層的民主協(xié)商實踐存在密切聯(lián)系。通過豐富多元的民主協(xié)商方式有利于激活人大預(yù)算監(jiān)督的治理效能，拓展人大預(yù)算監(jiān)督的民主實踐空間。對此，可以將地方實踐中已經(jīng)形成的具有普遍應(yīng)用價值的預(yù)算民主協(xié)商方式進行定型化、穩(wěn)定化，明確其規(guī)范化實踐樣態(tài)、運行機制以及參與各方基本的權(quán)利義務(wù)配置。在具體方式上，可采取定向邀請、自愿報名、科學抽樣、代表征詢、網(wǎng)絡(luò)參與、大數(shù)據(jù)采集等方式，克服民主協(xié)商中的技術(shù)瓶頸，保障民主協(xié)商落地實施。

全過程人民民主之法治性與人大預(yù)算監(jiān)督制度體系的完善。全過程人民民主蘊含法治保障要求。實踐中一些發(fā)展中國家因片面注重民主政治架構(gòu)而忽視法治系統(tǒng)建設(shè)，導(dǎo)致權(quán)力無序擴張、個人權(quán)利受侵犯的情況，對我國在法治軌道上發(fā)展民主政治提供了啟示。基于此，首先，應(yīng)依托憲法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等層面的基本立法，重點完善人大預(yù)算監(jiān)督的職權(quán)配置，為人大預(yù)算監(jiān)督的實踐推進提供根本保障。其次，通過制度化、規(guī)范化、程序化的設(shè)計，將民主協(xié)商這一“柔性民主”融入人大預(yù)算監(jiān)督過程中，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序，細化協(xié)商議題提出、協(xié)商對象選擇、協(xié)商活動組織、協(xié)商意見處理、協(xié)商結(jié)果運用等全過程運行機制。最后，在預(yù)算監(jiān)督實施程序制度、預(yù)算監(jiān)督信息共享與技術(shù)支持制度、預(yù)算公開制度中嵌入全過程人民民主的治理機制，結(jié)合上述制度場景為人大預(yù)算監(jiān)督踐行全過程人民民主提供具體運行依據(jù)與操作程序。

[文章為國家社科基金項目“全過程人民民主在人大預(yù)算監(jiān)督中的治理效能與法治優(yōu)化研究”（23XFX008）階段性成果]