□ 潘劍鋒（北京大學(xué)法學(xué)院教授）

2025年10月，《中華人民共和國(guó)檢察公益訴訟法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟法（草案）》）提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，這標(biāo)志著檢察公益訴訟立法已經(jīng)取得初步的成效?！稒z察公益訴訟法（草案）》的內(nèi)容相當(dāng)豐富，體例結(jié)構(gòu)比較完整。在《檢察公益訴訟法（草案）》公開征求意見的時(shí)刻，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持哪些理念是值得關(guān)注的問(wèn)題，發(fā)揮檢察公益訴訟立法理念對(duì)立法的指導(dǎo)作用至關(guān)重要。

在積極貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告關(guān)于“完善公益訴訟制度”的戰(zhàn)略部署要求下，檢察公益訴訟立法理念應(yīng)當(dāng)包括：完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、回應(yīng)人民群眾公益保護(hù)司法需求和推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)。

將完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化作為檢察公益訴訟立法理念，是貫徹和落實(shí)黨中央提出的深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，檢察公益訴訟制度，是以法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)，優(yōu)化國(guó)家治理體系、提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)。因此，檢察公益訴訟立法應(yīng)當(dāng)以完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化為立法理念，規(guī)范設(shè)計(jì)檢察公益訴訟法各項(xiàng)規(guī)定。

具體表現(xiàn)為：第一，立法應(yīng)當(dāng)將檢察行政公益訴訟的法定公益保護(hù)領(lǐng)域予以明確，在行政公益訴訟中督促行政機(jī)關(guān)依法行政，進(jìn)而健全保護(hù)公共利益的司法制度。通過(guò)行政公益訴訟制度的科學(xué)設(shè)置和實(shí)施，能有效提高執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力。第二，通過(guò)檢察行政公益訴訟制度立法，明確行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的分工和監(jiān)督，豐富和發(fā)展我國(guó)人民代表大會(huì)制度。在社會(huì)實(shí)踐中，人大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督雖然廣泛，但是多數(shù)情況下表現(xiàn)為一種宏觀意義上的抽象監(jiān)督，而不是對(duì)具體事務(wù)的常規(guī)性監(jiān)督。通過(guò)檢察公益訴訟立法，將設(shè)置的檢察行政公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)和審判權(quán)在具體事務(wù)上對(duì)行政權(quán)的法治常態(tài)化監(jiān)督，以健全國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一之下權(quán)力的分工和監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。第三，通過(guò)檢察公益訴訟立法，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)外部監(jiān)督手段的創(chuàng)新，有力推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行自查自省，促進(jìn)法治政府建設(shè)。從《檢察公益訴訟法（草案）》內(nèi)容上看，檢察行政公益訴訟制度訴前程序階段（此次《檢察公益訴訟法（草案）》形式上沒(méi)有規(guī)定訴前程序而實(shí)質(zhì)上有訴前程序的內(nèi)容）和訴訟程序階段均針對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法履職保護(hù)公共利益為核心內(nèi)容，兩個(gè)階段的程序分別由檢察院和法院主導(dǎo)，在創(chuàng)設(shè)外部監(jiān)督手段的同時(shí)，也促使行政機(jī)關(guān)展開自查自省。第四，檢察民事公益訴訟制度應(yīng)體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理領(lǐng)域，注重社會(huì)協(xié)同、謙抑行使檢察權(quán)的要求。《檢察公益訴訟法（草案）》第四條對(duì)檢察公益訴訟原則的規(guī)定就體現(xiàn)了這一點(diǎn)，但就具體內(nèi)容而言，《檢察公益訴訟法（草案）》在具體程序和制度的設(shè)計(jì)上似乎可以有更多體現(xiàn)。

將回應(yīng)人民群眾公益保護(hù)司法需求作為檢察公益訴訟立法理念，是國(guó)家立法對(duì)黨中央提出的建設(shè)國(guó)家和社會(huì)治理必須“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”的要求。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，我國(guó)公共利益（國(guó)家利益和社會(huì)公共利益）的保護(hù)，主要是通過(guò)行政管理和打擊刑事犯罪予以保護(hù)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)有了更廣泛的要求，保護(hù)的手段也要求更為豐富。其實(shí)，在檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟保護(hù)公共利益之前，通過(guò)個(gè)人或民間組織提起民事訴訟或者行政訴訟實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的活動(dòng)已在司法實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，這說(shuō)明公共利益受損侵害了人民群眾的切身利益，引發(fā)了人民群眾的關(guān)注，體現(xiàn)了人民群眾有司法保護(hù)的需求。而檢察公益訴訟在實(shí)踐中開展以來(lái)，發(fā)展十分迅速，取得了比較好的成果，原因除國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)自身職能轉(zhuǎn)型需要外，最根本的原因是檢察公益訴訟有效保護(hù)了公共利益，滿足了人民群眾公益保護(hù)的司法需求。因此，在檢察公益訴訟立法中，要明確無(wú)論是檢察院、法院還是行政機(jī)關(guān)，都是公共利益的維護(hù)者。在檢察公益訴訟中，這些機(jī)構(gòu)只是分工不同，職責(zé)有所差異，但都是公共利益維護(hù)的責(zé)任主體。當(dāng)下，檢察公益訴訟立法進(jìn)入關(guān)鍵階段，《檢察公益訴訟法（草案）》將公開征求意見，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障人民群眾參與該活動(dòng)的多種途徑。例如，通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法聽證咨詢、征求包括人大代表、政協(xié)委員、學(xué)界專家、社會(huì)團(tuán)體及有代表性的群眾等的意見，在最大程度上確保檢察公益訴訟立法回應(yīng)人民群眾公益保護(hù)司法需求的愿望。

將推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)作為檢察公益訴訟立法理念，是黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求，也是規(guī)范立法和保障相關(guān)機(jī)構(gòu)正確行使職權(quán)的要求。我們要認(rèn)識(shí)到，在法律體系框架下，檢察公益訴訟制度屬于司法制度，應(yīng)當(dāng)歸類為訴訟法范疇。但在現(xiàn)實(shí)中，檢察公益訴訟規(guī)范的設(shè)置則與此常識(shí)性認(rèn)識(shí)不一致。檢察公益訴訟立法前，檢察公益訴訟規(guī)范主要包括政策、法律、司法解釋和司法解釋性質(zhì)文件、指導(dǎo)性案例和地方立法五個(gè)不同層級(jí)的規(guī)范。其中，作為檢察院和法院辦案依據(jù)的法律層級(jí)的規(guī)范，供給情況相對(duì)不足，民事訴訟法和行政訴訟法只分別在第五十八條第2款和第二十五條第4款，規(guī)定了檢察院和法院有權(quán)在部分法定領(lǐng)域開展公益訴訟。人民檢察院組織法和檢察官法則分別在第二十條和第七條規(guī)定了檢察院的職權(quán)和檢察官的職責(zé)包括公益訴訟。其他單行法規(guī)定的主要是檢察院和法院有權(quán)開展的公益訴訟領(lǐng)域，至于具體的辦案規(guī)則在法律上少有規(guī)定。檢察院和法院在辦案中主要依靠的是兩高單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)的司法解釋、司法解釋性質(zhì)文件、指導(dǎo)性案例和典型案例。由此導(dǎo)致的問(wèn)題是：部分規(guī)則存在部門本位主義傾向、不同機(jī)構(gòu)不同地區(qū)辦案規(guī)則不統(tǒng)一、規(guī)則的穩(wěn)定性、持續(xù)性不足等。因此，檢察公益訴訟立法必須以推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)為理念，能為司法機(jī)關(guān)依法辦案，政府依法行政，人民群眾依法守法提供直接的來(lái)源依據(jù)，有力促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的完善。