□ 楊騏瑋

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出“制定金融法”，“建設安全高效的金融基礎設施，統(tǒng)一金融市場登記托管、結算清算規(guī)則制度”，為我國健全宏觀經(jīng)濟治理體系、深化金融體制改革、推進金融法治現(xiàn)代化錨定了關鍵方向。由此，金融法的目標定位、內容框架、立法形式以及金融基礎設施制度的統(tǒng)籌設計成為立法部門、監(jiān)管部門和學界亟需深入研究并作出回應的核心議題。

一、金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的階段性成果

2025年7月25日，中國人民銀行、中國證監(jiān)會發(fā)布《金融基礎設施監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》系我國監(jiān)管部門經(jīng)多年研究籌劃而推出的首項統(tǒng)籌監(jiān)管成果。這既是對《決定》部署的精準回應，也標志著金融基礎設施監(jiān)管從既往倚重“軟法”而“硬法”零散缺位的狀態(tài)邁入“軟法”與“硬法”協(xié)同發(fā)力的法治正軌。從實踐基礎看，當前金融基礎設施的運營相對穩(wěn)健，已基本形成功能布局完備、運行順暢的金融基礎設施體系，為監(jiān)管制度的統(tǒng)籌設計、運營要求的效力升級提供了現(xiàn)實支撐。

相比于2022年發(fā)布的《金融基礎設施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），《辦法》在章節(jié)架構上（總則、設立、運營要求、監(jiān)督管理、法律責任、附則）未作調整，主要在以下幾方面完成了優(yōu)化與修正。

第一，明確對金融基礎設施的準入管理為中央事權。此前，《征求意見稿》規(guī)定金融基礎設施不僅可由國務院或國務院金融管理部門批準設立，省級人民政府亦有權批準，而且經(jīng)后者批準設立的，由省級人民政府制定監(jiān)管辦法。最終出臺的《辦法》僅保留國務院及部分中央金融監(jiān)管部門作為批準主體，限縮了金融基礎設施的準入管理權與概念外延，避免監(jiān)管泛化并滋生套利空間。

第二，聚焦中央金融監(jiān)管部門的權責配置。《辦法》剔除了《征求意見稿》中關于財政部加強國有金融資本管理、與金融監(jiān)管部門對金融基礎設施進行聯(lián)合評估的條文，將規(guī)范重心置于中國人民銀行、中國證監(jiān)會等中央金融監(jiān)管部門的權力劃分。此次調整大概具有雙重考量：其一，未特別強調國有金融資本監(jiān)管，隱含對各類所有制主體平等對待的政策取向。其二，相關內容本就不屬于金融基礎設施監(jiān)管規(guī)范的核心范疇——財政部對財務制度的管理、資本收益的收取依據(jù)《國有金融資本出資人職責暫行規(guī)定》便能實現(xiàn)，無需另行贅述；而在金融基礎設施監(jiān)管場域，履行出資人職責的財政部與金融監(jiān)管部門存在權責邊界差異，若籠統(tǒng)規(guī)定聯(lián)合評估，易導致評估目標、范圍與效力模糊化，缺乏實質規(guī)范意義。

第三，表述趨于準確嚴謹。例如，《辦法》刪除了《征求意見稿》中關于金融監(jiān)管部門檢查金融基礎設施是否違反“公平競爭審查制度”的規(guī)定。依據(jù)《公平競爭審查條例》，行政機關和法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織在起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施應當開展公平競爭審查。金融基礎設施雖具“準公共機構”屬性，其規(guī)則制定權應受適當約束，但并非嚴格意義上的審查主體。刪去此項規(guī)定，可避免將其誤解或定位為行政機關。再如，《辦法》未如《征求意見稿》在法律責任章節(jié)中直接設定罰款數(shù)額，而是先列舉上位法，進而通過轉介實施處罰與責任認定，竭力避免越權風險。

二、以法律統(tǒng)籌金融基礎設施監(jiān)管的必要性

（一）以部門規(guī)章統(tǒng)籌金融基礎設施監(jiān)管的局限性

囿于部門規(guī)章較低的法律位階，《辦法》帶有受上位法制約的天然局限性，在設置許可與處罰、劃分監(jiān)管權責、確立域外管轄權等問題的應對上力有不逮、無法周全。

第1， 越權風險。根據(jù)行政許可法、行政處罰法對部門規(guī)章的授權，《辦法》僅能在上位法框架內作“具體規(guī)定”，而不得創(chuàng)設新的行政許可或行政處罰情形?！掇k法》規(guī)定“其他新設金融基礎設施由中國人民銀行會同其他相關部門負責準入管理”，或許意在為區(qū)塊鏈或去中心化金融基礎設施的準入預留空間，然而，該條款缺乏上位法對“其他新設金融基礎設施”準入許可的明文規(guī)定，很可能實質突破“具體規(guī)定”的權限邊界。

第二，央地的權責劃分存在模糊地帶。如前所述，《辦法》已將金融基礎設施的準入管理明確為中央事權，且依“誰審批、誰監(jiān)管、誰負責”的原則，批準后的監(jiān)管與風險處置亦屬于中央監(jiān)管部門的職責范疇。但矛盾的是，《辦法》針對擅自運營或實質性開辦金融基礎設施的行為，卻要求相關部門或“縣級以上人民政府”依職責分工追究責任——此規(guī)定顯然與前文對央地權限的劃分不一致。保留地方政府部分權力的用意，究竟是為中央金融監(jiān)管部門在執(zhí)法時獲取地方協(xié)助預留空間，還是為增強規(guī)則解釋的靈活性、降低地方抵觸與規(guī)章出臺阻力？顯而易見的是，我國金融監(jiān)管的央地分權長期缺乏成形的法律框架。

第三，域外管轄權的規(guī)定有待細化。《辦法》規(guī)定，按照監(jiān)管對等原則，為境內居民或機構提供跨境交付服務的境外金融基礎設施及其運營機構應定期向我國監(jiān)管部門報告，并且境外金融基礎設施所在國家或地區(qū)的監(jiān)管機構應與我國監(jiān)管部門簽署諒解備忘錄。本文認為，《辦法》的規(guī)定缺乏可操作性，在國際監(jiān)管協(xié)作中恐難以獲得充分認可。具言之，一方面，域外管轄權涉及國家主權延伸，僅以部門規(guī)章設定相關規(guī)則無法匹配其重要性。另一方面，對等原則雖然是一項合理的政策選擇，但其自身并非一套關于域外管轄的完整制度，故而尚需引入具有可預期性的穩(wěn)定制度，例如等效性評估與認可。等效性評估是對于域外法律和監(jiān)督框架進行技術性評估，若其與我國相當，則認為具有“等效性”；進而，來自等效法域的境外金融基礎設施可在我國申請“認可”；對于已獲認可的境外金融基礎設施，監(jiān)管更多依賴其母國監(jiān)管機構，我國的監(jiān)管辦法主要適用于對國內市場構成風險的特定領域或等效性存在差距之處，而非全面適用。在引入此類制度后，可考慮將對等原則定位為啟動等效性評估的考量因素，而對后續(xù)等效性評估以及對認可境外金融基礎設施的持續(xù)監(jiān)管則不產(chǎn)生影響。

總而言之，《辦法》的上述不足并非局部的條款疏漏，而是部門規(guī)章在規(guī)制層級、統(tǒng)籌能力上難以承載金融基礎設施“系統(tǒng)性監(jiān)管”需求的必然結果——要從根本上彌補這些不足，需超越部門規(guī)章的局限，由更高權威主導、以法律形式構建更全面的監(jiān)管框架。

（二）金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管對法律的剛性需求

除上述局限性，還有一些《辦法》尚未顧及的問題亦凸顯了金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管對法律的剛性需求。

例如，結算最終性的法律基礎亟待夯實。結算最終性一般是指支付與清算交收指令在進入系統(tǒng)后，即使參與方破產(chǎn)，仍具有法律約束力且不可撤銷。其制度目標明確指向確保結算有效且可抵御破產(chǎn)沖擊。假如缺乏結算最終性的保障，一旦系統(tǒng)參與者破產(chǎn)，其當日發(fā)出的所有支付、清算指令都有可能被破產(chǎn)管理人追回或撤銷，進而打破收款方收到資金或證券的預期并引發(fā)連鎖反應?？梢哉f，結算最終性是防范風險擴散至系統(tǒng)性層面、維護交易秩序穩(wěn)定、為市場參與者提供清晰預期的基礎性制度——而此項與企業(yè)破產(chǎn)法存在潛在沖突的制度至少須由與企業(yè)破產(chǎn)法位階相當?shù)姆杉右砸?guī)定。當前我國關于結算最終性的規(guī)則散落于證券法、期貨和衍生品法、大額支付系統(tǒng)業(yè)務處理辦法、銀行間債券市場債券登記托管結算管理辦法等不同位階的規(guī)范中，其中部分規(guī)范的效力層級無法與企業(yè)破產(chǎn)法抗衡。即便是法律當中的規(guī)則，也不甚清晰。比如證券法僅覆蓋了對一級結算的保護，而我國目前實行分級結算，券商與客戶之間的二級結算能否適用同等保護并不明朗；期貨和衍生品法雖規(guī)定“在結算和交割完成之前，任何人不得動用用于擔保履約和交割的保證金、進入交割環(huán)節(jié)的交割財產(chǎn)”，但“進入交割環(huán)節(jié)”依然存在解釋空間與不確定性。受制于規(guī)范層級不高、規(guī)則不完備的現(xiàn)狀，學界提出了一條迂回的解釋路徑以保障結算最終性，即認為金融基礎設施的自律管理規(guī)則能夠對第三人產(chǎn)生約束力，進而第三人不得要求撤銷結算指令或強制執(zhí)行用于結算交割的財產(chǎn)和抵押品。但是，自律管理規(guī)則能否對未參與系統(tǒng)或未進入市場的第三人產(chǎn)生拘束力，并無一定之論，若要使其獲得穩(wěn)定的對第三人效力，仍有賴法律的授權或承認。有鑒于此，我國有必要在法律層面確立統(tǒng)一的結算最終性制度并細化規(guī)則設計：一是建立指定系統(tǒng)（即受結算最終性保護的系統(tǒng)）認定與披露機制，明確有權認定的監(jiān)管部門與認定標準；二是定義結算最終性的關鍵時點，或授權指定系統(tǒng)在其業(yè)務規(guī)則中設定具體的最終時點并報監(jiān)管部門備案。而在金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的規(guī)范中納入相關制度安排是一個較為合適的選擇，相比逐個修法或提升法律位階、另設結算最終性單行法成本更低，也更方便。

再如，金融基礎設施的風險處置需要更有針對性的制度安排。金融基礎設施與銀行等傳統(tǒng)金融機構在風險來源、負債結構和系統(tǒng)性影響上截然不同，以內部紓困、資產(chǎn)區(qū)分與剝離為主的處置方案無從直接適用于中央對手方、中央證券存管機構等金融基礎設施。以中央對手方為例，其主要面臨的是會員違約風險，當違約瀑布資源耗盡，非違約會員便成為維持中央對手方清算功能繼續(xù)運轉的主要支持方，因此，國際上有立法例規(guī)定監(jiān)管部門可采用損失分配工具、頭寸分配工具、變動保證金收益折減等對非違約會員約束較強的激進處置手段?；诖耍ㄗh金融穩(wěn)定法針對金融基礎設施增設條款，賦予監(jiān)管部門針對性處置權限，授權其依據(jù)金融基礎設施的類型特征分別確定處置目標、定制差異化處置策略；待金融基礎設施統(tǒng)籌監(jiān)管的立法提上日程，再進一步于專門法律中為中央對手方、中央證券存管機構等主體提供更具體的風險處置規(guī)則，同時明確監(jiān)管部門適用處置手段的約束條件。

三、“制定金融法”的近景、中景與遠景

在“制定金融法”的頂層設計背景下，金融基礎設施立法應處于何種定位、如何分步推進，立法資源又該如何統(tǒng)籌分配，是構建金融法治體系必須厘清的現(xiàn)實議題。這一問題的答案，本質上取決于對“制定金融法”目標與內涵的理解。對此，可分別從近景、中景與遠景三層展開。

近景直指當前制定金融法的首要任務，本文認為，其核心是解決劉燕教授所指出的具有根本性、先決性的“一階問題”，即從監(jiān)管范圍和監(jiān)管主體權責分配兩方面回答清“誰管誰”的問題；而金融基礎設施立法則需置于中景推進。當然，作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分，金融基礎設施首先需由制定中的金融法明確納入監(jiān)管框架，這是中景立法的前置基礎。不同于近景、中景著重于立法完善，遠景更強調“制定金融法”頂層部署的終極目標——以良法善治服務于金融強國的建設與中國式現(xiàn)代化的推進。

所謂近景、中景與遠景，并非絕對的時間劃分，而是依據(jù)任務緊迫性、目標重要性形成的相對層級。三者雖各有側重，但需秉持全局思維一體謀劃：不僅要聚焦當下核心矛盾，還要為中遠期工作預留空間，提前做好學理積淀與資源儲備。“一階問題”的解決并非孤立任務，其背后牽動的是金融法治建設的系統(tǒng)性工程；但在具體落地時，仍需分清主次、有序推進——既要錨定未來五年的階段性目標，也要著眼這一部署對金融法治格局的長遠影響，實現(xiàn)短期突破與長期建設的有機銜接。

近景聚焦一階問題，筑牢監(jiān)管根基。近景階段的核心任務是推進金融法立法，全國人大常委會2025年立法工作計劃已將金融法列入規(guī)劃并計劃開展初次審議。然而，關于金融法的內容與定位，學界觀點林立，新論頻出。實際上，“誰管誰”的一階問題，作為金融法需要解決的當務之急已在《決定》中得到明示——“完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責任和問責制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同”——這也決定了金融法作為金融監(jiān)管基本法的定位。結合我國實際情況和既往經(jīng)驗教訓來看，廓清“誰管誰”的制度意涵是從全面界定監(jiān)管范圍、確認機構改革安排與黨的集中統(tǒng)一領導、縱向央地分權、橫向部際協(xié)同等方面完善體制構建，筑牢監(jiān)管根基。由此，金融法將補上現(xiàn)行金融監(jiān)管框架的短板、守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。另外值得注意的是，同處立法進程中的金融穩(wěn)定法與金融法均以監(jiān)管法為定位且在立法目標上有共通之處，因而，在起草過程中如何對二者進行區(qū)別以避免重復或不協(xié)調是立法者必須仔細斟酌的問題。不過，基于二者的共同目標、相似定位以及有力推動立法進度的考量，將金融穩(wěn)定法與金融法并軌合一，不無可能。我們拭目以待。

中景謀劃層次布局，完善制度銜接。對于中景階段的核心任務，學界已形成一定程度的共識：應當對金融法律體系進行系統(tǒng)性整合清理，以金融法為總領，通過對其他金融法律法規(guī)的“升合補廢”，打造科學合理的制度層次，完善金融立法的總體布局。當然，升合補廢并非機械式地獨立推進，而可能存在交織。例如，以《辦法》為底稿并增補相關內容，將金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管規(guī)范提升至法律層次；提升《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》的位階；將修訂中的商業(yè)銀行法與政策性銀行法規(guī)等銀行業(yè)法規(guī)合并為“銀行業(yè)法”；推動金融控股公司法、地方金融監(jiān)督管理條例的出臺等等。不單如此，在升合補廢的全過程中，需貫穿跨法域審視與統(tǒng)籌的全局性思維，兼顧金融立法與民法典、公司法、企業(yè)破產(chǎn)法等法律的關系，通過梳理金融交易、機構治理、風險處置等方面的規(guī)則銜接點，確保金融立法與民商事基礎立法邏輯連貫、關系協(xié)調。

遠景形成體系典范，彰顯制度優(yōu)勢。此處的“體系”不僅指在文本層面上金融立法已搭建成完整科學的靜態(tài)體系，而且意味著在實施層面上已落實出規(guī)則得到有效執(zhí)行、定期修法調適以與金融市場發(fā)展相匹配的動態(tài)體系。而整個體系若想達到“典范”的高度評價，還要經(jīng)得住實踐的檢驗，即整個體系的運轉能夠真正深化我國金融的供給側結構性改革，降低融資成本，推動科技金融、綠色金融等創(chuàng)新業(yè)態(tài)精準服務實體經(jīng)濟，強化我國金融的國際競爭力。就此更進一步而言，未來我國先進的金融法治還將為全球金融治理提供中國經(jīng)驗，貢獻中國智慧。

（作者系北京大學法學院博士研究生，北京大學金融法研究中心研究人員）