上海師范大學哲學與法政學院于霄在《法制與社會發(fā)展》2023年第5期上發(fā)表題為《農村土地流轉：政策性概念到規(guī)范性概念》的文章中指出：

農村土地流轉（以下簡稱農地流轉）是指農地的流通與轉讓，這是我國農村土地法治研究的重要課題。流轉、轉包、互換、出租、轉讓、入股、抵押等概念構成了我國農地流轉的規(guī)范性概念體系。其中，既有農地轉讓、出租等規(guī)范性概念，也有流轉、轉包等不同于典型不動產權利變動的政策性概念。盡管流轉、轉包等政策性概念與典型民事法律關系的規(guī)范性概念存在差異，但政策性概念被長期使用，仍然對我國民事法律產生了深遠影響。目前，我國農地流轉的規(guī)范性概念體系存在諸多問題，可以將之歸納如下：其一，“流轉”本身是內涵不清晰的概念。農村土地的“流轉”并非內涵外延明確的概念，且行為性質不清晰；其二，部分歷史遺留概念與政策性概念不符合法律規(guī)范體系的要求；其三，農地流轉規(guī)范性概念體系存在內在邏輯抽象性不足的問題。構建農地流轉的規(guī)范性概念體系的根本目標在于維護農村集體經濟制度、保障農民權益以及在此基礎上促進農業(yè)生產和土地利用。我國現(xiàn)有規(guī)范對轉包、互換、出租、轉讓、入股、抵押等概念的關系設計體現(xiàn)了根本目標的要求，但不能充分解釋轉讓與出租、抵押與入股等在法效果上的差異源于何種內在要素。抽象出內在要素便于協(xié)調現(xiàn)有體系，實現(xiàn)后續(xù)概念的系統(tǒng)發(fā)展。

在現(xiàn)有的規(guī)范體系中，農地流轉的規(guī)范性概念隨政策話語而改變，并且具有非市場性特征。構建農地流轉的規(guī)范性概念體系具有維護農村集體經濟制度、保障農民權益和促進土地要素市場化等多重目標。當前我國建立了基于法效果的農地流轉行為框架。基于此，實現(xiàn)從政策性概念到規(guī)范性概念的完全轉變，首先，調整現(xiàn)行規(guī)范性概念體系，應主要包括轉讓、出租、抵押和向本集體農民專業(yè)合作社出資；其次，設立規(guī)范性概念體系內部關系標準。應主要考慮是否導致用益物權移轉、是否可以穩(wěn)定持續(xù)地產生收益、是否發(fā)生在集體內部、是經營性權利還是保障性權利、是否經過入市程序這五個區(qū)隔要素，分別設定相應程序，進行相應限制；最后，重塑政策性概念進入規(guī)范的方式。政策性概念進入宣示性條款，可以確定適用法律規(guī)則的方向，有利于解釋和執(zhí)行法律。